Et viktig og spennende blikk på kommunale velferdstjenester

Anmeldt av
Hans-Tore Hansen

Professor, Sosiologisk institutt, Universitet i Bergen.
hans-tore.hansen@uib.no

Om boka

Cecilie Høj Anvik, Johans Tveit Sandvin, Janne Paulsen Breimo og Øystein Henriksen (Red.) (2019). Velferdstjenestenes vilkår. Nasjonal politikk og lokale erfaringer. Universitetsforlaget

Denne boken springer ut av et forskningsprosjekt som har vært utført ved og finansiert av Nord Universitet. Hensikten med prosjektet har vært å gi en situasjonsbeskrivelse av den norske velferdsstaten med utgangspunkt i empiriske analyser av seks kommunale tjenesteområder: tjenester til sårbare barn og unge, tjenester til personer med utviklingshemming, flyktningetjenester, psykisk helsearbeid, rusomsorg og eldreomsorg. Prosjektet søker å si noe om både fellestrekk og særtrekk ved disse tjenesteområdene, og de utfordringene de står ovenfor.

Søkelyset blir rettet mot forholdet mellom statlig politikk og praksiser i de kommunale tjenestene. Statlig politikk blir i hovedsak studert gjennom stortingsmeldinger, mens kommunal praksis for et meste blir studert gjennom intervjuundersøkelser med mellomledere og tjenesteytere som er gjort i 12 kommuner ulike steder i landet.

Selv om dette ikke er tydelig markert i boken, så kan den likevel sies å være delt i tre deler. Den første delen starter med et innledningskapittel hvor det blir gjort rede for forskningsprosjektet som boken springer ut av. Dette blir så fulgt opp av et kapittel hvor det blir gitt en generell beskrivelse av grunntrekkene i den nordiske velferdsmodellen, hvor dette store omfanget av tjenester som det offentlig tilbyr sine borgere blir trukket fram som et viktig kjennetegn.

Et annet viktig punkt i kapittelet er ordningen med statlige rammetilskudd til kommunene, som i 1986 erstattet den tidligere ordningen der kommunenes inntekter var bestemt av hvilke oppgaver kommunene skulle utføre. Ifølge forfatterne har innføringen av det nye inntektssystemet, som var motivert av verdier som desentralisering og lokalt selvstyre, bidratt til å sikre demokratisk innflytelse, skape gode tjenester og også vært et bidrag til den høye tilliten som den norske befolkningen har til velferdsstaten. Samtidig blir det vist til at det nye systemet har bidratt til å svekke integrasjonen mellom stat og kommune. Staten har pålagt kommunene stadig nye og utvidede oppgaver, og så overlatt ansvaret for måloppnåelsen til kommunene.

Det som er nærliggende å se som den andre delen av boken, inneholder kapitler hvor de empiriske analysene blir presentert. Kapittel 3 tar for seg kommunale tjenester for barn og unge. Dette er et bredt tjenesteområde som lenge har eksistert i kommunene, og som kommunene har prioritert høyt de siste 20 årene. Kapitlet avgrenser seg til velferdstjenester som er rettet inn mot barn i sårbare situasjoner: Barnevernet, skolehelsetjenesten/helsestasjon og den pedagogisk-psykologiske tjenesten (PPT). På alle områdene har det vært en sterk vekst i antall henvendelser og saker de siste tiårene, noe som blant annet blir sett i sammenheng med at oppgaver som tidligere ble utført av spesialisttjenesten, har blitt overført til kommunene.

Arbeid med barns psykiske helse har blitt viktigere, og flere henvendelser kommer fra yngre aldersgrupper (barn i barnehagealderen). Problemene som det jobbes med, har endret seg. Mens barnevernet tidligere brukte mye tid på problemer relatert til vanskelige materielle levekår, brukes det nå mer tid på familiekonflikter og alvorlig vold og psykiatri. Det har også vært endringer i måten faggruppene jobber på. PPT jobber mindre med individrettede tiltak og mer med veiledning av andre faggrupper, og innenfor barnevernet har det skjedd en forskyvning fra kompensatoriske tiltak til hjelp til selvhjelp. Det legges også i økende grad vekt på at barn og ungdom skal være aktive deltakere i saker som angår dem.

Kapittel 4 tar for seg tjenester til personer med utviklingshemming. Dette er et felt hvor det har vært store ideologiske endringer i etterkrigstiden og i perioder hvor det har blitt store institusjoner som så har blitt bygd ned igjen. Beskrivelsen som blir gitt av dagens situasjon, er langt fra idyllisk. I kontrast til idealene om individuell tilpasning og samfunnsdeltakelse, er situasjonen for brukerne i dag preget av kollektive boformer hvor de har lite rom for valgfrihet. Som andre tjenester, er feltet preget ressursknapphet. I kontrast til andre tjenesteområder som blir studert, har en store problemer med få tak i kvalifisert personell.

Kapittel 5 handler om tjenester rettet mot flyktninger. Dette er et sterkt politisert felt som sliter med å finne sin plass i det kommunale tjenestesystemet. Mens andre tjenesteområder har vært preget av at antall brukere har økt over tid, er tjenestefeltet preget av stor usikkerhet og raske endringer hvor ting kjapt blir bygd opp og så nedskalert, noe som har store konsekvenser for de ansatte. Feltet blir beskrevet å være preget av en grenseløshet hvor tjenesteyterne skal være tilgjengelig og villige til å påta seg nye oppgaver. De som jobber innenfor dette området, inntar en meklingsrolle mellom sine egne brukere og profesjonelle som arbeider innenfor andre tjenesteområder som flyktningene er avhengige av.

Kapittel 6 handler om psykisk helsearbeid i kommunene. Tjenesteområdet er preget av knapphet på ressurser, og arbeidet er preget av at det arbeides med to ulike løp. Det første omhandler brukere med lettere psykiske lidelser, hvor det satses på at brukerne skal bli selvstyrte. Det andre omhandler brukere med mer omfattende psykiske lidelser, og da ofte kombinert med ruslidelser. Dette dreier seg om brukere som ofte har falt utenfor samfunnet og som har omfattende behov for omsorg og hjelp.

Den prekære situasjonen som disse befinner seg i, gjør at de må prioriteres, noe som går utover de som har lettere psykiske lidelser som ofte blir gående unødvendig lenge uten hjelp. Som en forlengelse av kapittel 6 tar kapittel 7 for seg politikk og tjenester innenfor den kommunale rusomsorgen. Tjenestene blir utført av kompetente og engasjerte fagfolk, hvor mellomledere ofte opptrer som buffere mellom systemkrav og det faglige arbeidet. Tjenestene er sårbare, både på grunn av ressursmangelen og de politiske ambisjonene om at innsatsen skal økes.

Kapittel 8 tar for seg tjenester til hjemmeboende eldre. Som følge av den demografiske utviklingen, er dette et svært viktig politikkområde. Målet er at eldre i størst mulig grad skal bli boende hjemme, noe som ikke betyr at de ikke skal flytte på seg. Dersom hjelpebehovet blir stort, forventes det at eldre må flytte til mer praktiske boliger. Organisatorisk står bestiller/utfører-modellen sentralt innenfor dette tjenesteområdet, og modellen fungerer som en buffer som skjermer de ansatte mot ønsker og krav fra brukerne i det daglige arbeidet. Det gjøres et omfattende avgrensningsarbeid i omsorgstjenesten for å håndtere ressursknapphet, blant annet ved at vask etter gjester som har vært på besøk hos de som får hjelp ikke inngår i de ansattes arbeid. Statlige mål om likeverdige tjenester uavhengig av hvor eldre bor, blir sett på som å være et urealistisk ideal.

I tillegg til intervjustudiene er antologien supplert med bidrag som bygger på annen forskning. Med utgangspunkt i Nav-reformens målsettingen om at forvaltning skulle bli effektivisert uten at nærhet mellom bruker og tjeneste ble svekket, tar kapittel 9 for seg inntektssikring som kommunene har ansvar for.1) Det blir konkludert med at målet ikke er nådd, noe som blir forklart med at oppgaver og myndighet knyttet til de statlige ytelsene ble flyttet fra lokalt nivå til sentrale forvaltningsenheter.

Tema for kapittel 10 er brukermedvirkning. Brukermedvirkning kan skje både på individnivå (brukerne skal påvirke sitt eget hjelpetilbud), og på systemnivå (representanter for brukerne skal involveres), og det blir vist til at dette er en tankegang som springer ut av ulike diskurser (rettighets-, konsument- og samproduksjonsdiskurs). Samtidig som brukernes rett til medvirkning er blitt lovfestet, har offentlige myndigheter lagt mer vekt på brukernes forpliktelser og ansvar i egne saker. Interessant nok blir det vist til at det eneste tjenesteområde hvor tanken om brukermedvirkning er fraværende, er innenfor flyktningetjenesten.

Gitt at brukermedvirkning handler om autonomi og brukerne som tilhører de andre tjenesteområdene, har begrensede valgmuligheter, er det imidlertid ikke gitt at situasjonen er bedre på andre områder.

Tema for kapittel 11 er velferdsteknologi og tanken om at teknologien kan være et botemiddel for de mange og store utfordringene velferdsstaten står overfor. Det blir argumentert med at selv om teknologien kan gi en rekke nye muligheter, er det ikke slik at teknologi vil føre til at ressursbehovet vil bli mindre. Teknologien krever kompetanse og opplæring, og dette gjelder både for de som mottar og leverer tjenester.

I den siste delen er det to kapitler som sammenfatter analysene som er gjennomført, og som reiser generelle spørsmål. I kapittel 12 blir det vist til at ressursknapphet er en felles utfordring for tjenesteområdene som er blitt studert. Tjenestemottakernes hjelpebehov beskrives som omfattende, sammensatte og grenseløse. En utbredt handlingsstrategi er at ansatte strekker seg svært langt for å imøtekomme brukernes behov. Selv om utfordringer knyttet til rekrutteringen varierer, har kompetansen blant de ansatte økt innenfor alle tjenesteområdene. I kapittel 13 blir analysene tatt et steg videre ved at de blir knyttet til de historiske poengene i kapittel 2 og problemstillingen som er reist i kapittel 1. Det blir her argumentert for at endringer i den norske (og nordiske) velferdsmodellen har vært mer fundamentale enn det som ofte blir antatt.

Grunnen til at mange ikke har merket endringene, er at kommunene har vært i stand til å kompensere for strukturelle endringstrekk. Det reises spørsmål ved om betingelsene for at dette kan fortsette, er til stede.

Boken er ambisiøs, og den lykkes langt på vei i å oppfylle løftene som blir gitt. I motsetning til hva som er vanlig ved redigerte bøker, hvor det ofte kan være tilfeldige og svake koblinger mellom ulike kapitler, er utgangspunktet for denne boken at de empiriske kapitlene springer ut av en felles strategi for innsamling og analyse av dataene. Selv om dokumentanalysene som blir presentert, tidvis kan være tunge å lese fordi det blir vist til mange dokumenter, og ofte på en slik måte at det ikke alltid er lett å se hvilke diskurser som blir identifisert, er kapitlene gjennomgående interessante og av høy kvalitet. Selv om kvaliteten på de empiriske kapitlene i liten grad varierer, er det likevel rimelig å si at kapittel 4 om tjenester til personer med utviklingshemming, kvalitetsmessig skiller seg noe ut fra de andre kapitlene.

Et forhold er at kapitlet er betraktelig lengre enn andre kapitler, men det er også språklig og innholdsmessig et hakk bedre enn andre kapitler. Analysene av dokumentene inneholder sitater fra dokumentene og ikke bare gjengivelse av dem, og dokumentene blir også satt inn i en større samfunnsmessig sammenheng hvor aktuelle debatter og diskusjoner blir tatt opp. I gjennomgangen av aktuell forskning blir det vist til hvordan ansvarsreformen satte i gang ny forskning på området, og det blir også vist til at forskningen i dag ikke lenger tar utgangspunkt i reformen.

Som leser blir en innledningsvis ledet inn på et spor om at kapitlet skal handle om utviklingshemmede, men når en kommer til de empiriske analysene blir det en brå sving i fremstillingen ved at informantene reiser spørsmål om «hvilke tjenestemottakere snakker vi om?». Informantene viser at tjenesteområdet ikke lar seg ikke avgrense til utviklingshemmede. Dette viser at forskerne har vært åpne og lydhøre, og leseren blir også utfordret til å se feltet med nye øyne. Forskerne kommer også med konkrete forslag til endringer.

Hvis det skal pekes på noen svakheter, er det kanskje mest nærliggende å peke på at boken nok kunne vært tjent med at det hadde vært utviklet et felles teoretisk rammeverk for analysene. Diskusjonene av den nordiske velferdsstaten og kommunenes rolle som tjenesteleverandør, gir motivasjon for studiens betydning, men de utgjør ikke noe teoretisk grunnlag for de empiriske analysene som blir gjennomført.

Det er visse elementer til et slikt rammeverk i de mange henvisningene til Lipsky sin teori om bakkebyråkratiet og referanser til profesjonslitteraturen, men dette blir for spredt og usystematisk. Boken kunne utvilsomt ha kommet med viktige bidrag til disse og andre fagfelt. At prosjektet er basert på kvalitative analyser blir godt begrunnet med at dette er et område hvor forskningen er begrenset.

Men samtidig kunne nok noen tall og figurer bidratt til at boken hadde blitt lettere å lese og dessuten at de mange utsagnene som finnes om endringstendenser, hadde blitt mer presise og kanskje også empirisk etterprøvd. For eksempel er det rimelig lett å dokumentere de demografiske endringene og endringer på flyktningefeltet. Utviklingen når det gjelder den økonomiske situasjonen og de ansattes utdanning og kompetanse skulle det også være mulig å finne tall på. En annen sak, som det nok ville vært mer krevende å få til, gitt at forskerne skriver om felt de har omfattende og inngående kunnskaper om gjennom mange års forskning, gjelder hvilke tjenesteområder som blir tatt opp. Det kunne for eksempel vært interessant om fastleger hadde vært inkludert, både fordi de har en annen institusjonell tilknytning til kommunene, men også fordi de har direkte og hyppig kontakt med hele befolkningen. Dette kunne også bidratt til at privatisering og kompleksiteten i hvem som tilbyr tjenester kunne blitt tatt opp – temaer som forsvinner med den radaren forskerne har brukt.

Gitt at dette er en tradisjonell fagbok, er det opplagt at den primært er rettet inn mot akademia. Boken bør med sine empiriske analyser, systematiske oversikter over politikkdokumenter og aktuell forskning være nyttig for forskere, studenter og for de som jobber innenfor eller har politisk ansvar for de aktuelle tjenesteområdene. Boken er gratis tilgjengelig på nettet og lett å finne tak i. Når dette er sagt, det er lettere å lese den trykte utgaven.